فرهنگ مصادیق:نهاد عمومی غیر دولتی یا خصولتی

نهاد عمومی غیر دولتی یا خصولتی

سازمان تامین اجتماعی، نهاد عمومی غیر دولتی است یا خصولتی؟
نهاد عمومی غیر دولتی چیست؟

مقدمه

از آغاز دوره حاکمیت و اداره مطلق زمام امور در ادوار گذشته همچون نظامات شاهنشاهی تا تشکیل دولت‌ها و اداره امور توسط آنها و سپس تشکیل نهادهای دولتی مدت زمان زیادی سپری شده است. امروزه در اکثر سیستم­‌های حکومتی، تأسیساتی که دارای شخصیتی مجزا از سازمان ­های حکومت مرکزی می‌باشند برای اداره وظایف عمومی ایجاد شده­اند. این سازمانها ابزارهای موثری برای حکومت مرکزی قلمداد می‌گردند که به منظور انجام وظایف اجرایی و عمومی تخصصی که نیازمند استقلال و دور بودن از مسایل سیاسی است ایجاد گردیده‌اند.
موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز از جدیدترین انواع این موسسات می‌باشند که پدیده­ای نوین در اداره امور عمومی و نشان دهنده حد اعلای عدم تمرکز در اداره امور عمومی می­باشند؛ که با هدف ارائه برخی از خدمات عمومی خاص پا به عرصه وجود نهادند و از استقلال و آزادی عمل برخوردارند. این موسسات به دلیل داشتن برخی شاخصه‌ها و محاسن، در تمام زمینه‌های مختلف امور جامعه فعالیت می‌کنند، به نحوی که حوزهٔ فعالیت این سازمان‌ها تقریباً کلیه عرصه‌های زندگی مردم را پوشش می‌دهد. این موسسات علی رغم ماهیت مشترکشان در غیردولتی بودن و ادارهٔ امور عمومی، حاوی تنوع بسیار وسیعی هستند، به طوری که نمی‌توان یک الگوی واحدی را برای این سازمان‌ها در نظر گرفت. این موسسات با برخورداری از اقتدارات ناشی از قدرت عمومی و حضور فعال و روزافزون در صحنه‌های مختلف امور اجتماعی و ادارهٔ امور عمومی، نقش زیادی در تعیین سرنوشت جامعه بر عهده دارند، از طرف دیگر لزوم قابلیت پیش بینی پذیری، شفافیت، حاکمیت قانون و پاسخگویی این موسسات به عنوان عناصر اصلی حکمرانی خوب، تبیین و بررسی نظام حقوقی این موسسات را ضروری می‌سازد. سازمان تامین اجتماعی نیز یکی نهاد عمومی غیر دولتی است که این نوشتار سعی در شناساندن ابعاد مختلف یک نهاد عمومی غیر دولتی با تمرکز بر سازمان تامین اجتماعی دارد.

بازشناسی نهادهای عمومی غیر دولتی

تا قبل از قانون محاسبات عمومی کشور مصوب ۱۳۶۶٫۶٫۱ علی­رغم وجود موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در نظام اداره امور عمومی کشور، تعریفی از آنها ارائه نشده بود. ماده(۵) قانون محاسبات عمومی کشور در تعریف این موسسات مقرر داشت: «موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده یا می ­شود».
در این ماده سه ویژگی عمده برای موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در نظر گرفته شده است که عبارتند از:
۱- دارای واحد سازمانی مشخصی هستند.
۲- با اجازه قانون تشکیل می‌شوند.
۳- عهده دار انجام وظایف و خدمات عمومی می‌باشند.
بنابراین با توجه به ماده مذکور این سه شرط، شروط اساسی برای تشکیل و ایجاد یک موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی محسوب می‌شوند. با این توضیح که در قانون محاسبات علاوه بر سه قید مندرج در تعریف، یک قید دیگر نیز برای این گونه موسسات آورده شده است و آن تبصره این ماده است که عنوان می‌دارد؛ «فهرست این قبیل موسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید.» یعنی علاوه بر ویژگی‌های سه گانه و تصویب ایجاد اولیه از سوی قانون گذار، برای تلقی نمودن یک موسسه به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی، شناسایی و تصریح قانون گذار به چنین صفتی (موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی) ضروری دانسته شده است. در اجرای این تبصره، قانون فهرست موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی در تاریخ ۱۳۷۳٫۴٫۱۹ از تصویب مجلس گذشت که به موجب آن ده سازمان و موسسات وابسته به آن‌ها به عنوان موسسات عمومی غیر دولتی شناخته شدند، که عبارت بودند از:

شهرداری‌ها
بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی
جمعیت هلال احمر
کمیته امداد امام خمینی (ره)
بنیاد شهید انقلاب اسلامی
بنیاد مسکن انقلاب اسلامی
کمیته ملی المپیک ایران
بنیاد پانزده خرداد
سازمان تبلیغات اسلامی و
سازمان تأمین اجتماعی.
تا کنون نیز در حدود دوازده موسسه دیگر به این فهرست افزوده شده است که عبارتند از: فدراسیونهای ورزشی آماتوری جمهوری اسلامی ایران و موسسه‌های جهاد نصر، جهاد استقلال و جهاد توسعه، جهاد دانشگاهی، دهیاری‌ها، صندوق بیمه روستائیان و….
اما این تعریف که تا تصویب آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶٫۱۱٫۱۸ کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری مجلس شورای اسلامی) تنها تعریف ارائه شده از این موسسات در قوانین ما بود، با تعریف این موسسات در قانون مزبور دچار تغییراتی چند شد. طبق تعریف ماده (۳) قانون مذکور از موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، لازم است بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه این موسسات از طریق منابع غیر دولتی تأمین گردد. ماده مذکور می‌گوید: «موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش ازپنجاه درصد (۵۰٪) بودجه سالانه آن از محل منابع غیر دولتی تأمین می‌گردد وعهده دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.»
بررسی ارکان و تشکیلات نهادهای عمومی غیردولتی نشان می‌دهد که برای این نهادها بخش‌هایی در نظر گرفته شده است که ارادهٔ اشخاص حقوقی در آن تبلور یافته و به مرحلهٔ اجرا در می‌آید و عناصر معنوی و مادی اعمال اشخاص حقوقی را تحقق می‌بخشند و ارکان آن نامیده می‌شود. مقصود از ارکان نهادها و اجزایی است که در رأس تشکیلات این موسسات مستقیماً در تصمیم گیری و اجرای آنها در سطح کلان دخیل می‌باشند. در خصوص این که چه معیاری در ارتباط با ارکان اشخاص حقوقی به نحو عام و موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی به صورت خاص در زمینهٔ انجام صلاحیت‌ها وجود دارد، باید گفت که اصولاً در این زمینه ما با سه کارکرد و یا روند روبرو می‌باشیم که عبارتند از اتخاذ تصمیم، اجرای تصمیم و نظارت بر حسن اجرای این تصمیمات؛ بنابراین ارکان اشخاص حقوقی به طور کل عهده دار انجام این سه کارکرد می‌باشند. موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی نیز از این امر مستثنی نمی‌باشند و در بردارندهٔ ارکان و نهادهایی به منظور انجام کارکردهای سه گانهٔ مذکور می‌باشند.
اولین و اساسی‌ترین رکن یک موسسه عمومی غیردولتی رکنی است که عهده دار اتخاذ تصمیمات و تجلی گاه اراده حقیقی آن موسسه می‌باشد و به عبارتی نهاد تقنینی موسسه می‌باشد و عمدتاً تحت عنوان «هیأت امنا»، «شورای مرکزی»، «شورای سیاستگذاری»، «مجمع عمومی» و … از آن یاد می‌شود. این رکن موظف و محق است که در حدود صلاحیت‌های موسسه و اصل تخصص و بر اساس نظام مندرج در قانون تأسیس یا اساسنامه اتخاذ تصمیم کند. در سازمان تامین اجتماعی ترکیب این رکن چند قسمتی است، بدین صورت که متشکل از ترکیب‌های متفاوتی می‌باشند، شورای عالی تأمین اجتماعی متشکل از سه دسته می‌باشد، مشتمل بر
الف: هشت نفر نمایندگان دولت
ب: چهار نفر نماینده کارفرمایان
ج: سه نفر نماینده بیمه شدگان
دومین رکن از ارکان موسسات عمومی غیردولتی رکن اجرایی این موسسات می‌باشد که غالباً در رئیس یا مدیران آن موسسه متجلی می‌شود. در سازمان تامین اجتماعی این رکن دو جزئی می‌باشد، بدین صورت که یک مدیر (مدیر عامل) در رأس هیأتی از مدیران (هیات مدیره) سازمان قرار دارد.
سومین رکن از ارکان موسسات عمومی غیردولتی رکن ناظر می‌باشد؛ که در سازمان تامین اجتماعی این رکن هیأت نظارت سازمان تأمین اجتماعیمی‌باشد. این رکن اصولاً مسئولیت نظارت بر عملکرد نهادهای اجرایی این سازمان، حسن اجرای اساس نامه و قوانین مربوطه، رسیدگی به حساب‌ها و گزارش‌های مالی و سالانه و … را برعهده دارد.
اما بحث دیگری که در ارتباط با ارکان و تشکیلات موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی وجود دارد، تعیین اعضاء و ارکان این موسسات می‌باشد. همان گونه که پیشتر بیان گردید موسسات عمومی غیردولتی جلوه‌ای از عدم تمرکز فنی در سیستم ادارهٔ امور عمومی کشور ما محسوب می‌شوند. در سیستم عدم تمرکز فنی، صلاحیت و اختیار تصمیم گیری و اجرایی دربارهٔ یک یا چند امر عمومی که جنبهٔ فنی دارد به مقاماتی که کم و بیش مستقل از قوهٔ مرکزی می‌باشند سپرده می‌شود. اما علاوه بر این عوامل دیگری نیز در کنار این‌ها وجود دارند که موجب شدت یا ضعف عدم تمرکز فنی می‌گردند. از جملهٔ این عوامل چگونگی تعیین اعضاء، مستخدمین و مأمورین این واحدها و در رأس آنها اعضای تشکیل دهندهٔ ارکان این موسسات است. چرا که اگر مقامات مرکزی اعضای ارکان نهادهای غیر متمرکز را برگزینند چنین نهادی ماهیتاً غیر متمرکز نیست چون حیات و عملکرد آن‌ها به اراده مقامات مرکزی بستگی دارد؛ بنابراین نهادهای غیرمتمرکز و مقامات آن باید توسط نهادی غیر از مقامات و نهادهای مرکزی انتخاب شوند. بدین صورت که در این گونه نظام تا حد امکان مدیران و اعضای ارکان این واحدها باید از بین کارکنان با سابقه یا اعضای آن موسسات و از طرف خود موسسات انتخاب شوند. البته اعمال سامانه انتخاب محض نیز در خصوص موسسات عمومی غیردولتی نمی‌تواند کاملاً مورد پذیرش باشد. چرا که اولاً همهٔ مستخدمین در انجام امور تخصصی موسسه انجام وظیفه نمی‌نمایند و اطلاعی از امور فنی راجع به آن موسسه نداشته، ثانیاً اطلاق انتخاب اعضای ارکان این موسسات توسط اعضا و مستخدمین آن موسسات باعث نوعی خود مختاری و استقلال بیش از اندازه می‌شود و بالطبع نظارت قوهٔ مرکزی بر این واحدها را ضعیف می‌کند. ثالثاً این امر به تدریج باعث نوعی انحصار در موسسه شده و آنها را به عنوان سهامداران و شرکاء ضمنی موسسه مربوطه درآورده که نهایتاً منجر به تضعیف نقش حاکمیت در آنها و تضییع حقوق عامه مردم خواهد گردید.
اما فراموش نکنیم که این امر به مفهوم جانبداری از سیستم انتصابی بودن اعضا و ارکان این موسسات نیز نمی‌باشد. چرا که این امر نیز به نوبهٔ خود ایراداتی را در بردارد، از جمله استقلال این موسسات را به خطر انداخته و هم این که با فلسفه و هدف تشکیل موسسات عمومی غیر دولتی در تضاد می‌باشد.
در این ارتباط قانون گذار با تلفیقی از روش‌های مذکور و به کار بردن نظام‌هایی متفاوت حسب مورد و به مقتضای عملکرد موسسهٔ موردنظر، در تعیین اعضای تشکیل دهندهٔ ارکان این موسسات سازوکارهای خاصی را در نظر گرفته است که ذیلاً به بررسی آن‌ها می‌پردازیم:
انتصاب مستقیم توسط قوهٔ مرکزی: این روش اصولاً در مورد تعیین اعضا و ارکان موسسات عمومی غیردولتی مهم و اغلب در خصوص اعضای عالی و بالای این موسسات استفاده می‌شود.
انتصاب با سازوکار خاص: در این روش انتصاب با سازوکار خاصی اعمال می‌گردد بدین صورت که ممکن است با پیشنهاد یک رکن و تصویب مقامات دیگر این اعضا منصوب شوند.
تصدی و عضویت در یک رکن به واسطه داشتن مقامی خاص در قوای مرکزی: این روش را می‌توان یکی از معمول‌ترین شیوه‌ها برای تعیین مجامع عمومی و هیأت امنا و ارکانی که عالی‌ترین مرجع در اتخاذ تصمیم‌های موسسات عمومی غیردولتی هستند، دانست. چرا که در این شیوه اولاً مقامات خاصی که هم مطلع باشند و هم به امور موسسه آشنا باشند در نظر گرفته می‌شوند. ثانیاً در این شیوه انتصاب مشخص ملاک عمل نیست، بلکه «مقام» ملاک عمل است. ثالثاً نظارت قوهٔ مرکزی بر این موسسات در این روش بهتر تأمین می‌شود.
انتخاب اعضای یک رکن توسط اعضای رکن دیگر: بر اساس این روش اعضا یا عضو یک رکن به وسیله آراء و یا با تصمیم خود، عضو رکن دیگر را مشخص می‌نمایند.
انتخاب توسط اعضا و ارکان و انتصاب توسط مقامات قوای مرکزی: از این روش در خصوص برخی موسسات علمی و فرهنگی استفاده می‌شود.
انتخاب اعضا و ارکان توسط اعضای موسسه: در این روش که می‌توان آن را روش انتخاب محض نیز دانست صرفاً بر نظرات اعضای موسسه تأکید می‌شود و نشان دهندهٔ حد اعلای استقلال این گونه موسسات می‌باشد. در نظام‌های حرفه‌ای غالباً از این روش استفاده می‌شود.
به نظر می‌رسد که اگر چه این موسسات مستقل و واجد شخصیت حقوقی می‌باشند، لیکن به لحاظ در ارتباط بودن با امور عمومی و مصالح عامه نیاز به سازوکار خاصی دارند. بدین صورت که این موسسات می‌بایست با سازوکارهای خاصی که در قوانین موجد یا اساس نامهٔ آن‌ها مشخص شده است به انجام وظایف و ایفای صلاحیت‌های خود بپردازند.
استقلال اداری مالی موسسات عمومی غیردولتی نیز از ارکان مهم نظام اداری مالی و از علل موجدهٔ این موسسات می‌باشد که در اکثر قوانین و یا اساسنامه چنین موسساتی به صراحت یا به طور ضمنی این مفهوم مورد اشاره قرار گرفته است.
یکی از خطوط کلی نظام حقوقی هر شخصیت حقوقی مستقل، استقلال مالی می‌باشد. این مفهوم مبنای بحث راجع به امور مالی نهادهای غیرمتمرکز و از جمله موسسات عمومی غیردولتی می‌باشد. چه این که در اغلب قوانین موسس و اساسنامه‌های این نهادها چنین مفهومی تحت عنوان استقلال مالی مورد توجه قرار گرفته است.منظور از استقلال مالی عبارت است از دارا بودن دارایی، اموال، بودجه و منافعی مستقل از دیگر سازمان‌های غیرمتمرکز و به طریق اولی نهادها و سازمان‌های مرکزی. از آثار و نتایج عملی این استقلال، آزادی عمل در نحوه هزینه کردن و کسب درآمد و تصمیم گیری راجع به امور مالی مربوط به خود می‌باشد. البته مطابق اصول کلی، سازمان‌های دولتی و عمومی از لحاظ مالی و محاسباتی تابع قوانین مربوط به محاسبات عمومی می‌باشند.

نتیجه گیری

امروزه با گسترش نیازها و خدمات عمومی دیگر نمی‌توان دولت‌ها را مسئول اداره و ارائه کلیه خدمات عمومی دانست. امروزه این اصل که دولتها می‌بایست عهده دار انجام خدمات عمومی باشند جای خود را به این اصل که دولت باید از انجام خدمات اطمینان حاصل کند، داده است. یکی از طرقی که دولت‌ها به وسیلهٔ آن از ارائه خدمات اطمینان حاصل می‌کنند محول ساختن این امور به سازمان‌های غیردولتی می‌باشد. موسسات عمومی غیردولتی در کشور ما نیز از جمله این سازمان‌ها می‌باشند که به منظور انجام خدماتی که جنبهٔ عمومی دارند ایجاد شده‌اند.
همانطور که اشاره شد بر مبنای اصول و تصمیمات اشاره شده در این نوشتار سازمان تامین اجتماعی یکی از نهادهای عمومی غیر دولتی بزرگ مقیاس به شمار می‌آید که بیش از نیمی از جمعیت کشور را تحت پوشش خویش قرار داده است. اما این، بزرگترین سازمان بیمه‌ای کشور با وجه غالب ارائه خدمات اجتماعی بر اساس موازین فوق نه تنها در حال حاضر دارای استقلال اداری مالی نیست بلکه اساسنامه آن نیز مخدوش به تصمیمات اشتباهی است که بموجب آن اصل سه جانبه گرائی در آن تضعیف و بجای آنکه دولت با فرآیندی منطقی بر اداره مطلوب آن نظارت داشته باشد، خود به اداره آن مشغول گردیده و این امر هر چند که ناشی از اجرای نظام حقوقی پیش گفته در خصوص موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی می‌باشد، ولی با توجه به اهدافی نهادهای عمومی غیر دولتی که به منظور آن ایجاد گردیده‌اند و اصول کلی که حاکم بر نظام عدم تمرکز می‌باشد، این نظام نمی‌تواند از اثربخشی و کارآمدی لازم برخوردار باشد.
از سوئی دیگر فراموش ننمائیم که نهاد عمومی غیر دولتی مانند سازمان تامین اجتماعی که تنها بخش اندک و ناچیزی از منابع آن توسط دولت تامین می‌گردد (که آنهم در قبال وظیفه ذاتی حاکمیت نسبت به شهروندان خویش می‌باشد) با نهاد عمومی غیر دولتی که اسما قرار است کمتر از ۵۰٪ منابع آن توسط دولت تامین گردد ولی فی الواقع ۹۵٪ منابع آن در حال حاضر توسط دولت تامین می‌گردد، بسیار متفاوت است.
فراموش ننمائیم که نهاد عمومی غیر دولتی مانند شهرداری که از تمامی شهروندان عوارض سالیانه دریافت می‌نماید ولی الزاما ما به ازاء ارائه خدمات آن برای تمامی شهروندان نمی‌باشد با نهاد عمومی غیر دولتی مانند سازمان تامین اجتماعی که در قبال دریافت حق بیمه، خدمات آن دارای تناظر یک به یک با خدمت گیرندگانش می‌باشد، متفاوت است.
اما چه حاصل که رویکرد دولت با نهاد عمومی غیر دولتی مانند سازمان تامین اجتماعی رویکردی چند گانه است. گاهی آن را دولتی به حساب می‌آورند (برای مثال در پرداخت حقوق و مزایای مستخدمین آن و یا قوانین جاری کارکنان دولت)، گاهی آن را مشمول قانون خدمات مدیریت کشوری می‌دانند ولی شرکت‌های تابعه آن را خصوصی تلقی می‌کنند ولی وقتی صحبت از بکارگیری ممنوعیت استفاده از کارکنان بازنشسته می‌شود ناگهان این شرکتها، عمومی غیر دولتی محسوب می‌گردند. در هیات‌های حل اختلاف اداره کار قانون کار را بر آن جاری می‌دانند اما آنجا که این سازمان بخواهد به دیوان عدالت اداری شکایت نماید به دلیل تلقی ماهیت دولتی حق قانونی این اقدام را ندارد. به قول ظریفی یک سازمان «خصولتی» محسوب می‌شود یعنی سازمان خصوصی دولتی.
مخلص کلام اینکه به نظر می‌رسد که به منظور دستیابی به اهداف مورد نظر در خصوص ایجاد موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی و ساماندهی این موسسات، تعیین یک قانون عام در زمینهٔ نظام حقوقی حاکم بر موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که در عین توجه به فلسفه و تفاوت این نهادها از یکدیگر و خصوصیات ذاتی هریک به ارائه ضوابطی دقیق و عینی در خصوص امور این موسسات بپردازد و به گونه‌ای تعیین کنندهٔ جمیع موازین و اصول حاکم بر این موسسات چه در زمینه تشکیل، صلاحیت‌ها، سازماندهی، امور استخدامی، قراردادی، مالی و سازوکار نظارت بر این موسسات باشد، ضروری می‌باشد.

منابع

در تهیه این مقاله از تخلیص اطلاعات و محتواهای بازیافای از وب سایت پژوهشکده مجازی حقوق عمومی به نشانی http://www.plaw.ir استفاده شده است.
رضا منوچهری راد: کارشناس ارشد مهندسی سیستمهای اقتصادی اجتماعی

پانویس

منبع:وبلاگ کنکاش - تاریخ برداشت: ۹۵/۵/۱۸

بازگشت به حفظ انفال