فرهنگ مصادیق:عوامل ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در ایران
محتویات
تأثیر محیط بر برنامه ریزی
مقدمه
کشور ما با داشتن بیش از نیم قرن تجربه برنامه ریزی (۱۳۸۳-۱۳۲۷) در زمره باسابقهترین کشورهای در حال توسعه جای میگیرد که نه فقط به هدفهای متعارف رشد و توسعه اقتصادی دست نیافته بلکه به نظر میرسد اکنون در مقایسه با آغاز دوره برنامه ریزی و اجرای برنامههای اقتصادی در کشور، کفه ترازوی عوامل همسو و مغایر با الزامات توسعه اقتصادی، به نفع عوامل مغایر سنگین تر شده باشد. به نظر میرسد از طریق مطالعات جامعه شناختی بتوان میزان قرابت عوامل و نهادهای اجتماعی مانند ارزشها، باورها و انتظارات جامعه کنونی ایران را با این الزامات مورد تجزیه و تحلیل قرار داد اما حتی ارزیابی شهودی تحولات فرهنگی و اجتماعی در ایران شاید این نتیجه را به دست دهد که این عوامل و نهادهای اجتماعی مساعد را عوامل و نهادهایی گرفتهاند که شدیداً ضد توسعهای عمل میکنند.
اگر ادعای مغایرت روزافزون جهت گیری عوامل و نهادهای اجتماعی با الزامات توسعه اقتصادی مورد تردید قرار گیرد در مورد عوامل اقتصادی، اثبات فاصله روزافزون بین امکانات و الزامات توسعه اقتصادی کشور آسان خواهد بود. در ادبیات اقتصاد توسعه، همواره کمبود سرمایه تا اواسط دهه ۱۹۶۰ با تأکید بر سرمایههای مالی و فیزیکی و پس از آن با تأکید بر سرمایه انسانی به عنوان مهمترین مانع رشد اقتصادی مستمر در کشورهای در حال توسعه قلمداد شده است. چه در نخستین دهههای پس از جنگ جهانی دوم که نظریههای غالب در رشته نوظهور اقتصاد توسعه، قلت پس انداز و در نتیجه، عدم کفایت میزان انباشت سرمایه مالی و سرمایه گذاری فیزیکی را مانع اصلی افزایش تولید در کشورهای در حال توسعه میدانستند و چه در دهههای اخیر که اغلب نظریه پردازان اقتصاد، توسعه سرمایه انسانی را کلید طلایی دروازه توسعه تلقی کردهاند. ایران از نظر این سرمایهها کم و بیش وضعیت خوبی نسبت به دیگر کشورهای درحال توسعه داشته است. از آن جمله منابع نفتی که به روشنی امنیت خاطر سیاستگذاران و برنامه ریزان اقتصادی ایران را داشته، به قدری که هیچ کس نگران تمام شدن آن برای چند دهه بعد نیست. در دو دهه اخیر که در پی پیدایش نظریه سرمایه انسانی، توجه کشورهای درحال توسعه به تمرکز سرمایه گذاری بر روی منابع انسانی جلب شده، ایران به لحاظ اغلب شاخصهای ذیربط وضعیت کم و بیش خوبی در مقایسه با دیگر کشورهای در حال توسعه داشته است .مخارج نسبتاً عظیم دولت در بخش آموزش، شاخص گویای حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی است.
این همه سرمایه گذاریهای فیزیکی و انسانی برنامههای اقتصادی در کشور چه نتایجی به بار آورده است؟ اگر بخواهیم در حد این نوشته بازدهی اندک این سرمایه گذاریها را نشان دهیم شاید شاخصی گویاتر از آن نباشد که درآمدهای نفتی نسبتاً عظیم کشور که طی چند دهه اخیر به امید رشد تولید، در راه ایجاد تأسیسات فیزیکی مدرن، سرمایه بر و عظیمی چون سدها، بنادر و صنایع بزرگ هزینه میشدند، اکنون عمدتاً صرف مخارج مصرفی مانند واردات مواد غذایی یا کالاهای لوکس چون اتومبیلهای اروپایی و ژاپنی و تأمین نیازهای ارزی دیوانسالاری غول آسا میشوند. ترکیب جمعیت کشور از نظر جغرافیایی، سنی(فعال و غیرفعال) و نوع اشتغال (مولد و غیر مولد) و مهم تر از آن میزان بهره وری شاغلان نشان میدهد که حجم عظیم سرمایه گذاری جامعه ایران در منابع انسانی نه فقط فاقد بازده مورد انتظار بوده بلکه به همراه سایر سیاستهای اقتصادی و اجتماعی نگرشها و عادتهایی را در جامعه پدید آورده که چشم انداز دستیابی به توسعه اقتصادی را بیش از پیش تاریک کرده است.
عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران
شکست برنامه ریزی اقتصادی را به چه عواملی میتوان نسبت داد؟ صاحب نظران در تبیین این پدیده عمدتاً دو دیدگاه یا پاسخ را مطرح نمودهاند:
دیدگاهی که ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در کشور را ناشی از عوامل فنی یا به عبارت دیگر، ناشی از اشتباهات فنی سیاستگذاران و برنامه ریزان در انتخاب اهداف و ابزار اجرای این برنامهها میداند. این دیدگاه تحولات اقتصادی ایران و کشورهای تازه صنعتی شده جنوب شرق آسیا مانند کره جنوبی را با هم مقایسه میکند و رشد جهشی کشورهای فوق را در چارچوب یک تحلیل اقتصادی محض به عواملی چون انتخاب استراتژی تشویق صادرات و در مقابل، ناکامی برنامههای توسعه در ایران را به خطاهای سیاسی مانند انتخاب استراتژی درونگرای جانشینی واردات نسبت میدهد.
دیدگاهی که برنامه ریزی اقتصادی در ایران و سایر کشورهای در حال توسعه را، نه به منزله تلاش آگاهانه دولت در این کشورها برای بهبود وضعیت اقتصادی خود، بلکه ابزار مدرن سرمایه داری مسلط بر استمرار روند استثمار اقتصادهای پیرامونی یا عقب افتاده میداند. این دیدگاه که به نظر میرسد از نظریههای معروفی در اقتصاد توسعه چون نظریه وابستگی الهام میگیرد ناکامی برنامه ریزی اقتصادی در ایران را به دخالت نیروهای خارجی نسبت میدهد یا این تلاشها را غیر اصیل و برخاسته از نیات قدرتهای اقتصادی بزرگ تصور میکند.
ولیکن به نظر میرسد دیدگاه واقع بینانه تری نسبت به دو دیدگاه قبل موجود باشد که طرح هر گونه نظریهای دربارهٔ ناکامی برنامه ریزی و اجرای برنامههای توسعه اقتصادی در ایران، در درجه اول معرف نظریهای دربارهٔ رفتار دولت در کشور باشد. هر نظریهای که بهتر بتواند این رفتار را تبیین کند نظریه معتبرتری دربارهٔ علل ناکامی برنامه ریزی در ایران خواهد بود و لذا همین موضوع وجه اشتراک سه دیدگاه مورد بررسی است. به عبارت دیگر همان طور که در ادامه مشخص خواهد شد هر یک تعبیر خاصی از عوامل تعیین کننده رفتار دولت را در کشور دارند.
تفسیر رفتار دولت در دیدگاههای عوامل شکست برنامه ریزی اقتصادی در ایران
دیدگاه اول
دولت را موجودی خنثی و بی طرف میداند که تنها عامل اجرای نظرات و توصیههای فنی برنامه ریزان است. بنابراین، شکست برنامههای توسعه، معرف انتخاب نادرست هدفهای این برنامهها یا نادرستی ابزار پیش بینی شده برای دستیابی به این هدفهاست. به نظر میرسد این دیدگاه قادر نباشد شکست برنامههای توسعه در ایران را توضیح دهد. واقعیت این است که خود برنامه ریزان و اقتصاددانان دربارهٔ هدفها و سیاستهای اجرایی برنامههای توسعه وحدت نظر ندارند. به عبارت دیگر، بعضی توسعه صنعتی را بحران دستیابی به توسعه اقتصادی میدانند و بعضی دیگر توسعه کشاورزی را، یا اینکه عدهای اتخاذ استراتژی جانشینی واردات را توصیه میکنند و عدهای دیگر استراتژی تشویق صادرات را. دولتها کدام گزینه را انتخاب میکنند؟ آیا این یک امر اتفاقی است یا از رجحانهای سیاستگذاران ناشی میشود؟ دیدگاه اول به عنوان یک دیدگاه هنجاری قادر نیست به این پرسش پاسخ دهد. در واقع پاسخ به این سؤال، محتاج شناسایی شرایط و نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی یا تصمیم گیری بخش عمومی است که این ناقض فرض اساسی دیدگاه فوق، یعنی بی طرفی دولت در انتخاب هدفها و ابزار اجرای برنامههای توسعه اقتصادی است. دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی میتوان گفت که اگر در چنین جامعهای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعهای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یک ساختار سازمانی.
دیدگاه دوم
این دیدگاه، دولت در ایران و به طور کلی دولتهای کشورهای درحال توسعه را عنصر بی اختیاری میداند که هر اقدامی از جمله برنامه ریزی اقتصادی را دولتهای قدرتمند بر آنها دیکته کردهاند (نظریه معروف توطئه) ضمن آنکه حضور تعیین کننده نیروهای قدرتمند خارجی در تحولات اقتصادی کشورهای درحال توسعه را نمیتوان انکار کرد. برای مثال مقایسه تجربه برنامه ریزی توسعه در دو کشور ایران و کره جنوبی که هر دو به اردوگاه امپریالیسم و سرمایه داری غرب تعلق داشتند حقایق دیگری را آشکار میکند. کره جنوبی به رغم فقدان منابع مالی داخلی و اتکای شدید به استقراض خارجی در دهههای ۶۰ و ۷۰ میلادی، توانست به رشد اقتصادی مستمر و اعجاب انگیزی دست یابد تا حدی که امروز به عنوان الگوی موفق توسعه اقتصادی در میان کشورهای درحال توسعه مطرح است. در مقابل ایران به رغم برخورداری از سرمایه مالی هنگفت حاصل از فروش نفت و برخورداری از کمکهای مالی و غیرمالی در دهههای ۵۰ و ۶۰ میلادی، هنوز به فروش مواد خام برای تأمین نیازهای ارزی خود که بخش اعظم آن صرف خرید کالاهای مصرفی میشود وابستگی دارد.
دیدگاه سوم
در ایران همچون کشورهای دیگر سیاست اساساً صحنه مبارزه برای کسب قدرت است. این مبارزه در جوامع توسعه یافته نهادینه شده و در آن نیروهای سیاسی مشخص، احزاب سیاسی سازمان یافته، دیدگاهها و فلسفههای قابل فهم و نسبتاً سازگار وجود دارد. همه این عناصر و نهادها کم و بیش در چارچوب قواعد پذیرفته شده و نظام حاکم بر مبارزه سیاسی عمل میکنند. البته بخشی از این عناصر شاید با اثربخشی کامل عمل نکنند. با وجود این بدبینی، در سیاست نوعی اخلاق عمومی حاکم است که سیاستمدار را به قبول جدا دانستن رفاه عمومی و رفاه شخصی از یکدیگر وا میدارد. علاوه بر این، اگر عرصه مناسبی برای این مبارزه سیاسی که نهادهای چنین ساختاری آن را مهیا میکنند وجود نداشته باشد مبارزه فوق به حریم دیوان سالاری کشانده میشود. در چنین جامعهای دیوان سالاری، یگانه شاهد محسوس، موجودیت زندگی سیاسی سازمان یافته است. در این حالت ایجاد هر گونه تمایز مفهومی بین سیاست و مدیریت دولتی ناممکن میشود. بقای هر صاحب منصب دولتی، دیگر نه به صلاحیت مدیریتی وی، بلکه به توانایی و مهارت او به عنوان یک سیاستمدار بستگی پیدا میکند. دیوان سالاری دیگر دائماً با خود در حال جنگ است حتی میتوان گفت که اگر در چنین جامعهای دیوان سالاری نیز موجودیت داشته و در حال عمل باشد معرف مجموعهای از قرار و مدارها و توافقات سیاسی است نه یک ساختار سازمانی .همان طور که انتظار میرود این قرار و مدارها اغلب نه از وجود فکری مستدل در دل خود ساختار دیوان سالاری بلکه از نگرانی اجتناب ناپذیر افراد برای حفظ منافع شخصی ناشی میشود. لذا از دیدگاه سوم به جای آنکه همچون دیدگاه اول فرایند توسعه را فرایند تعامل متغیرهای اقتصادی محض بداند و دولت را واسطهای بی طرف در تنظیم چگونگی این تعامل، یا همچون دیدگاه دوم، توسعه یافتگی یا توسعه نیافتگی را امری تحمیلی و خارج از حوزه اقتدار دولتهای تسلیم وضعیت کشورهای درحال توسعه تصور کند به کنکاش در تأثیر عوامل غیراقتصادی محیط برنامه ریزی بر رفتار دولت میپردازد.
نتیجه گیری
مطالب بالا این معنای منفی را دارد که اگر نیروهای مؤثر بر محیط برنامه ریزی توسعه شناسایی نشوند، تجهیز دولت به منابع مالی و فیزیکی فراوان چیزی نیست جز سپردن سرنوشت جامعه به دست حادثه یا تیغ را در دست زنگی مست گذاشتن و لذا پیش فرض بنیادی تلاشهای توسعهای در کشورهای درحال توسعه اینست که دولت باید نقش رهبری را در این تلاشها ایفا نماید و این حاصل نمیشود، مگر اینکه در جوامع توسعه نیافته، دولت را جزئی تفکیک ناپذیر از این جوامع تلقی کنیم که رفتار آن جلوههای گوناگون این توسعه نیافتگی را نشان میدهد نه عضوی توسعه یافته که فارغ از شرایط محیطی این جوامع، بتواند تلاشهای توسعهای را به سرمنزل مقصود برساند.
منبع
راهکار مدیریت
