فرهنگ مصادیق:سدقانون دربرابرپروژه
دکتر سید امیر حسام موسوی وکیل دادگستری و عضو هیات علمی دانشگاه
محتویات
مقدمه
خروج محصولات پتروشیمی از بورس کالا مطلبی است که بارها و با ادبیات مختلفی به آن اشاره شده تا جایی که در برخی اظهارنظرها برخی زیرساختها و ملزومات قانونی دستمایه این تلاشها قرار گرفته است. وجود انحصار در بورس کالا یکی از این موارد به شمار میآید، اما در صورت توجه به معنی و مفهوم انحصار شاهد خواهیم بود که این مباحث از پایه و اساس مشکلات بنیادینی دارد. این در حالی است که نگاهی به مصوبات قانونی موجود این ذهنیت را کاملا مردود میسازد.
پس از آنکه بر اساس مصوبات ستاد تنظیم بازار موضوع الزام فروش محصولات پتروشیمی در بورس کالای ایران مطرح و اجرایی شد، همواره و از ابتدا این موضوع با مخالفتهایی روبه رو بود، ولی دلایل قانونی مخالفان چندان با منطق همراه نبوده است تا بتواند موجبات اقناع اذهان متولیان امر و کارشناسان و فعالان حوزههای ذی ربط را فراهم سازد. گروهی بر این عقیدهاند که با اجبار تولید کنندگان محصولات پتروشیمی به عرضه محصولات خود در بورس کالا، انحصار در عرضه ایجاد شده و این انحصار نیز همانند هر انحصاردیگری مذموم بوده و به علت مخالفت با قواعد حقوق رقابت، باید با آن به مخالفت برخاست. اما آیا به راستی اجبار تولیدکنندگان به عرضه محصولات خود از طریق بورس کالا با مقررات حقوق رقابت در تعارض است؟
مفهوم و مبانی انحصار
انحصار در اقتصاد، به معنی وضعیت بازار باثباتی است که در آن برای یک کالا یا خدمات، تنها یک تامین کننده وجود داشته باشد. از سوی دیگر امروزه حقوق رقابت به عنوان یکی از موضوعات اساسی و محوری در عرصه حقوق مالی و اقتصادی مطرح شده و بسترسازی حقوقی این موضوع به عهده حقوقدانان نهاده شده است. مبانی توجیهی حقوق رقابت ریشه در ثابت شدن نقش مخرب انحصار در اقتصاد داشته و قانون گذاران کشورها به دنبال آن هستند که در قوانین، راههای شکل گیری انحصار را مسدود کرده و از پدید آمدن آن که ممکن است در شکلهای مختلف بروز کند، ممانعت به عمل آورند.
منطق ساده و ابتدایی نیز ضرورت رقابت را میپذیرد، زیرا در جایی که صرفا یک تولید کننده مجاز به تولید و عرضه کالایی باشد، تعیین قیمت به انتخاب وی بوده و مصرف کننده چارهای به جز رجوع به او ندارد و هرچند قیمت آن کالا را دستگاههای نظارتی تعیین یا کنترل کنند. با این حال تولید کننده مذکور انگیزهای برای بالا بردن کیفیت و خدمات خود نداشته و از قطعی بودن درآمدهایش اطمینان دارد بنابراین رقابت عامل محرک اقتصاد بوده و موثرترین ابزار توسعه و رفاه به حساب میآید. در بازار داخلی محصولات پتروشیمی نیز همین شرایط حاکم است، اما تفاوتهای عمدهای را شاهد هستیم. از یکسو عرضه کنندگان پذیرفته شده در بورس کالا برای گریدهای مختلف، متنوع و متفاوت هستند، بنابراین انحصار به شکلی که در برخی گفتارها عنوان میشود اصلا وجود خارجی ندارد. از سوی دیگر در مصاحبهای که در روزنامه «دنیای اقتصاد» با دکتر شیوا، رئیس شورای رقابت به عمل آمده، وی به صراحت از نبود انحصار در این بازار سخن گفته و همچنین حضور این کالاها را در بورس کالا به منزله وجود عرضه و تقاضای واقعی دانسته و انحصار انتزاعی موجود را رد کرده است. از سوی دیگر به این مطلب نیز اشاره داشت که در صورت وجود مدارک و مستندات متقن از وجود انحصار، شورای رقابت حاضر به ورود به این مساله است که شاید اوضاع را از حالت فعلی نیز وخیم تر سازد.
خصوصیات اولیه یک انحصار عبارتند از:
- یگانگی فروشنده: در انحصار کامل تنها یک بنگاه یا صنعت تولید کننده عمده کالا یا تامین کننده عمده خدمات است.
- فقدان جایگزینهای مشابه: در این حالت کالا یا خدمات منحصر به فرد است.
- تعیین کننده قیمت در انحصار کامل یک بنگاه واحد: کلیه امور مربوط به تمام صنعت را کنترل میکند و قادر است نفوذ قابل توجهی بر روی تعیین قیمت از طریق تغییر کمیّت اعمال کند.
موانع ورود: دلیل اینکه یک انحصارگر واقعی هیچ رقیبی ندارد، آن است که پارهای از موانع ایجاد شده، از ورود سایر رقبا به بازار جلوگیری میکند. بسته به نوع انحصار این موانع میتوانند اقتصادی، تکنولوژیک، قانونی یا انواع دیگری از موانع باشند که به طور کلی مانع از ورود شرکتها به بازار میشوند.
با توجه به این موارد و با توجه به ویژگیهای بورس کالا ملزومات انحصار تقریبا وجود ندارد. همچنین انحصار، صرفا انحصار در فروش نیست، بلکه انحصار در خرید نیز امروزه مورد توجه قرار گرفته است، بدین معنی که اگر خریدها نیز صرفا از یک تولیدکننده انجام شود، همین امر نیز به مرور زمان موجب حذف رقبا شده و باعث شکل گیری انحصار خواهد شد.
جلوگیری از انحصار در حقوق موضوعه ایران
هر چند که در قوانین مصوب ایران بر خلاف بسیاری از کشورها، قانون جامع و مستقلی به عنوان قانون رقابت به تصویب نرسیده است اما قانون سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی، فصلی را تحت عنوان تسهیل رقابت و منع انحصار به این موضوع اختصاص داده (هر چند ابهامات و خلاهایی در آن موجود است به خصوص در بحث ضمانتهای اجرا)، اما با این حال وجود این قانون قطعا امری مثبت و رو به جلو قلمداد میشود. در ماده ۴۴ از این فصل قانون گذار هرگونه تبانی از طریق قرارداد، توافق یا تفاهم (اعم از کتبی، الکترونیکی، شفاهی یا عملی) بین اشخاص که یک یا چند اثر زیر را به دنبال داشته باشد به نحوی که نتیجه آن بتواند اخلال در رقابت باشد را ممنوع اعلام کرده است که از ذکر بند بند آن خودداری میشود. از سوی دیگر قانونگذار به بحث ادغام شرکتها و شکل گیری کارتلهای اقتصادی پرداخته و در آخر نیز موضوع مرکز ملی رقابت، شورای رقابت و ساختار و تصمیمات آن مطرح شده است و میتوان ادعا کرد مواد ۴۴ و ۴۵ این قانون محور اصلی و منبع درجه اول حقوق رقابت در نظام حقوقی ایران بوده و با تمسک به این مواد باید مصادیق معارض را شناسایی کرد.
کارکردهای بورس کالا در عرصه اقتصاد
از زمان شروع به کار اولین بورسهای کالایی مدرن بیش از یک قرن میگذرد و دوام و رونق این بورسها در صحنه اقتصاد جوامع مختلف، مرهون کارکردهایی است که از تاسیس این نهادها به دست آمده و موجب ماندگاری آنها شده است. برای بورسهای کالایی مزایای فراوانی را برشمردهاند که مهمترین آنها به شرح زیر است:
الف- مدیریت ریسک قیمت: در دنیای کنونی که اقتصاد هر کشوری از حوادث داخلی و خارجی تاثیر میپذیرد و مخصوصا در کالاهای خام و پایه، نوسانات پر تلاطمی را شاهدیم، بورسهای کالایی میتوانند دغدغه واحدهای تولیدی از آینده قیمتها را برطرف کرده و میتوانند با توسل به قراردادهایی همچون قرارداد آتی و اختیار معامله، ریسک خود را به حداقل برسانند.
ب- تسهیل تامین منابع مالی شرکتهای تولیدی: شرکتهای تولیدی نیز میتوانند در بستر بورسهای کالایی تولیدات خود را در قالبهای متفاوتی پیش فروش کرده (قرارداد سلف یا آتی و...) و به جای متوسل شدن به وامهای بانکی که هم اخذ آن دارای شرایط دشواری است و هم پرداخت آن با بهرههای سنگینی همراه است، ثمن کالاهای فروخته خود را پیشاپیش در اختیار گرفته و نقدینگی لازم را به دست آورند. بورس کالا درخصوص خریداران نیز زمینه اطمینان کافی برای تعهدات عرضه کنندگان را فراهم کرده و برای هر دو طرف بازی برد-برد رقم میزند.
ج- بورس کالا به عنوان ابزاری برای سرمایه گذاری: در بورسهای کالایی قراردادهایی را شاهدیم که مشتق شده از داراییهای پایه فیزیکی بوده و افراد میتوانند با پیش بینی حوادث و اتفاقاتی که ممکن است در آینده در اقتصاد رخ دهد، موقعیتهای خرید یا فروشی را به دست آورند. چنین امری موجب میشود موقعیت آنان با توجه به اوضاع و احوال آینده، به سمت سود یا زیان هدایت شده و افراد بتوانند با مدیریت این موقعیتها به سود دلخواه خود دست یابند
د- بورس کالا و توسعه بازارهای نقدی کالایی با رونق بورسهای کالایی و خروج از اقتصاد دلال محور، شفافیت لازم در عرضه و تقاضا ایجاد شده و بازارهایی که در خارج از بورس به تکامل و شکوفایی نرسیدهاند میتوانند با ورود به عرصه بورس کالا، رونق گرفته و توسعه یابند.
کشف قیمت ناشی از رقابت، مهمترین کارکرد بورسهای کالایی کارکرد اصلی بورس کالا رقابت است و به عبارتی بورسهای کالایی وظیفهای جز ایجاد یک فضای رقابت عادلانه بر عهده ندارند. بنابراین کشف قیمت را نمیتوان هم ردیف سایر مزایای بورس کالا به حساب آورد، بلکه این امر به ماهیت و ذات بورس کالا بازمی گردد و از همین رو کشف قیمت ناشی از رقابت به عنوان بندی مستقل مطرح شد.
بنابراین از یک طرف تمام اشخاص متقاضی خرید یا فروش کالا که شرایط لازم را دارا هستند، باید بتوانند از طریق بورس کالا به خرید یا فروش کالای مورد نظر خود اقدام کرده و از طرف دیگر قیمت کالاها نیز باید در یک فرآیند کاملا رقابتی به دست آید. در ماده ۱۷ قانون توسعه ابزارهای مالی مصوب ۲۵/ ۸/ ۱۳۸۸ مجلس شورای اسلامی، قانون گذار با واقف بودن از این موضوع عنوان کرده است: «دولت مکلف است کالای پذیرفته شده در بورس را از نظام قیمت گذاری خارج کند
این ماده در راستای حرکت به سمت اقتصاد مبتنی بر بازار بوده و در سال ۸۹ نیز قانون گذار در بند د ماده ۱۰۱ قانون برنامه پنجم توسعه مقرر کرده که دولت قیمت گذاری را به کالاها و خدمات عمومی و انحصاری و کالاهای اساسی یارانهای و ضروری محدود کند. همچنین در ماده ۵ دستورالعمل معاملات کالا و اوراق بهادار مبتنی بر کالا در بورس کالای ایران مصوب ۵/ ۷/ ۱۳۸۹ شورای عالی بورس مقرر شده که معاملات بورس باید همواره بر مبنای رقابت و به یکی از روشهای حراج انجام شود.
نتیجه گیری
همان طور که در گفتار اول ذکر شد، هنگامی میتوان قائل به وجود شرایط غیر رقابتی در بازار شد که یکی از این شرایط حاکم باشد: ۱- یگانگی فروشنده۲- فقدان جایگزین مشابه ۳- تعیین قیمت توسط فروشنده۴- موانع ورود رقبا.
مهمترین شرط پذیرش یک کالا در بورس بر اساس بند سوم ماده ۹ دستورالعمل پذیرش کالا و اوراق بهادار مبتنی بر کالا در بورس کالای ایران مصوب ۲/ ۲/ ۸۷ هیات مدیره سازمان بورس، آن است که کالا نباید مشمول محدودیتهایی از جمله محدودیت قیمت گذاری قانونی و انحصار در عرضه یا تقاضا باشد که مانع از کشف عادلانه قیمت کالا شود، زیرا کارکرد اصلی بورس کشف قیمت کالا در یک روند رقابتی است و رقابت هنگامی معنا مییابد که یک کالا توسط عرضه کنندگان متعددی به فروش رسد و عرضه و تقاضاهای متعدد، موجب کشف قیمت واقعی کالا شود. بنابراین با وجود چنین شرطی بحث یگانگی فروشنده، نبود جایگزین مشابه و تعیین قیمت توسط فروشنده که جملگی به انحصار عرضه مربوط میشود، منتفی خواهد بود. درخصوص وجود مانع برای ورود رقبا نیز با توجه به آنکه پذیرش یک عرضه کننده در بورس دارای شرایطی است که نسبت به تمام متقاضیان یکسان بوده و تبعیضی در این خصوص وجود ندارد، چنین مانعی نیز موجود نیست.
ماده ۵ دستورالعمل معاملات بورس کالا نیز مقرر کرده که معاملات بورس باید همواره بر مبنای رقابت و به یکی از روشهای حراج انجام شود. ماده ۲۶ این دستورالعمل به ضرورت کشف نرخ در یک روند منطقی اشاره کرده و عنوان میدارد در صورتی که سفارشهای تطبیق یافته یک نماد طی یک جلسه معاملاتی کمتر از حداقل خرید برای کشف نرخ باشد، تطبیق سفارشهای مذکور نمیتواند مورد تایید بورس قرار گیرد و معاملهای انجام شود. همچنین در حالاتی ممکن است عرضه یکجای کالا عامل شکل گیری انحصار شود که در ماده ۲۷ دستورالعمل مذکور آن را ممنوع کرده است. با توجه به مقررات و دستورالعملها، انحصار محل عرضه (بورس کالا) به عنوان یکی از مصادیق وضعیت ضد رقابتی مورد شناسایی قرار نگرفته است و اگر منظور از انحصار عرضه، فرضی باشد که یک فروشنده تمام کالاهای تولید کنندگان را خریداری کند و خود به صورت انحصاری آن را به قیمت دلخواه خود به فروش رساند، مطمئنا این مورد خلاف مقررات رقابت بوده و همانند فرض ادغام شرکتها که اگر به انحصار بینجامد، ممنوع شمرده شده است، در این فرض نیز ممنوع بوده و قابل انجام نخواهد بود.
این در حالی است که در مساله انحصار عرضه کالا در بستر بورس، از یک طرف بورس کالا، عرضه کننده نیست و تولید کنندگان خود به عرضه کالای خویش از طریق بورس اقدام میکنند، بنابراین انحصار عرضه به معنای پیش گفته شکل نخواهد گرفت و از طرف دیگر صرفا کالاهایی در بورس قابل پذیرش است که توسط تولیدکنندگان متعددی روانه بازار شده و وجود بورس صرفا باعث میشود تا تولید کنندگان به جای آنکه کالای خود را از طریق بازار آزاد به فروش برسانند، آن را در بستر بورس به فروش رسانده و فقط روش و نحوه عرضه کالا تغییر مییابد.
همچنین عرضه کالا از طریق بورس موجب خواهد شد قیمتها به سمت واقعی تر شدن حرکت کرده و دلالان نتوانند قیمتهای کاذب و ساختگی را به بازار تحمیل کنند. با توجه به این موارد ارتباط بورس کالا با حقوق رقابت نه یک ارتباط متضاد بلکه مساعدتی و حمایتی بوده و بورس کالا میتواند با ساز و کار خود، حقوق رقابت را به بهترین نحو تامین کند. در نتیجه به نظر میرسد توسل به مقررات رقابت از سوی کسانی که خواهان خروج محصولات پتروشیمی از بورس کالا هستند، استمداد نابجایی است و بر عکس میتواند خلاف گفتههای آنان را به اثبات رساند.
